讲座一瞄 | 萨瓦斯：民营化，政府的手放哪里
如何高效地进行社会治理？一味地强调市场，或一味地夸大政府，都已被历史反驳。如今的共识，是政府监管之下让市场发力。公私合作，能提高资源配置的效率，PPP模式（Public-Private-Partnership）因此风行各国——填补财政资金缺口，激发公共服务活力，更促进社会自治成熟。
本次读书会讲解“世界民营化大师” 萨瓦斯的经典著作《民营化与公私部门的伙伴关系》。PPP的好处一一言明之外，我们对书目本身也提出疑虑：在加强政府监管的同时，怎样抑制寻租腐败？如何避免过河拆桥？规则如何严守？政府权力边界又怎样敲定。
开讲人：徐静婷
中国社科院公共政策研究中心研究助理
对民营化的攻击多种多样，有认为民营化是谋私利、因而反公共利益的，也有认为民营化更容易导致腐败和管理不善的。《民营化与公私部门的伙伴关系》的作者萨瓦斯，用坚实的实证数据说明了这些攻击的荒谬，并从理论和实践两个层面论证了民营化的巨大价值。此外，他还指出民营化不只是一种有效的管理工具，还是一种影响社会治理方式的基本理念。在他看来，政府在自由社会中，不适合也不应当做一个亲力亲为的行动者。
全世界范围内，民营化浪潮的推进主要有三个动力源：一是政府的财政压力。面对财政压力，政府往往会主动寻求经营更高效的民营企业的帮助。二是消费者日益增长的需求。民营企业可以通过市场机制及时满足新需求，而政府在这方面往往能力不足。三是社会自治的理念。民营化强调发挥社会自身的力量，相比于依靠政府更能保障个人权利，限制政府权力。
一直以来，“市场失灵”都被认为是经济发展和繁荣的主要障碍，而政府的责任就是矫正市场失灵。然而规模庞大、角色日益扩张的“大政府”却被证明是无效的：不仅政府接管的国有企业效率低下，而且政府提供的公共服务也不能让人们满意。正是意识到这种低效，才有了七八十年代的民营化改革浪潮。以英国的撒切尔夫人的改革为例，她在本国大力推动私有化，将国有企业出售，将政府服务承包给私营企业，继而才有了英国经济的复苏。
在深入介绍民营化的理论之前，萨瓦斯首先根据排他和消费这两个维度对物品和服务做了基本的四个分类。
为理解这种分类，举个简单的例子。一个人在家做饭，厨具、食材是他根据需要购买而来，这就是个人物品。如果使用电炉或管道天然气，电力和天然气管道网络通常已遍布整个地区，可以持续供应，但个人必须交费才能使用，用多少花多少钱，这就是可收费物品。如果此人出门去捡树枝、松塔回来当燃料，这些不必付钱，人人能捡，但大家都捡，可能很快消耗殆尽，这就是共用资源。如果做饭不慎把房子点着了，消防队一定会来救火，居民也不必为救火的服务直接付钱，但消防队是靠税收支持，也就是交税的人已经付了钱，这就是集体物品。
物品的特性，决定了消费者的支付意愿，也决定了生产者的提供意愿，因此间接决定了市场能否解决问题，集体干预（或公权力的干预）是否必要。从上面的例子很容易看出，个人物品和可收费物品，市场可以提供；共用资源市场不会供应；集体物品则遭遇市场失灵，因为消防队只管救火不管收钱，所以人人都会想“搭便车”，免费享用。一个社会想提供集体物品，只能通过强制的税收或自愿的捐款。
这里萨瓦斯着重提到了一种将物品泛福利化的倾向。比如教育被定义为集体物品，不是因为不能排除未付费者的使用（非排他性），而是受到社会上“人人必须受教育”的观点的影响，因此和治安、消防这种服务放在了同一类别。他提醒读者要警惕这种趋势，因为集体物品囿于公平性，可能提供成本高、低效、浪费严重，结果“免费的反而更昂贵”。
萨瓦斯接着介绍了十种提供公共服务的制度安排。并按照公共服务中生产者和安排者的性质，列出了上表。“生产者”直接向消费者提供物品或服务，而“安排者”牵线搭桥，指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或者选择服务的生产者。
这些制度安排和前述四种不同的物品和服务怎样对应呢？总体来看，个人物品和可收费物品，可以使用任何形式的制度安排。集体物品因为市场失灵，公权力需要介入，所以只能通过政府服务、政府间协议、合同承包和志愿安排的方式提供。至于共用资源性质的物品，一般是由自然界提供的，但是政府行动实际上也能创造并供应这类物品，比如对最弱势的人群提供救助性质的福利服务。通过政府服务、政府间协议、合同承包、补助或凭单、志愿安排等方式，向特定人群提供的福利，表面看来就像在外面捡的的柴火一样，直接取用，无需付费。
萨瓦斯特别指出，政府花钱提供某种服务，并不意味着政府必须亲力亲为、依靠政府雇员和设施来生产。当生产者和安排者合一时，易产生官僚制成本。不过相反地，当安排者和生产者不同时，又会产生交易成本。到底是分是合，取决于两种成本的相对值——两害相权取其轻。
大量学术研究注意到，同样作为生产者，私人部门与公共部门相比，在激励和绩效方面有更大的优势。这种优势主要表现三个方面：
公共部门缺乏良好绩效的动力，管理者也不能对人力资源和资本有效进行控制；而私人部门可以通过提薪、晋升等胡萝卜政策，或降职、解雇等大棒政策，对员工进行激励。
在公共部门，资本预算和运营预算一般通过独立程序进行，二者之间平衡协调的机会非常有限，而私人部门不存在这个问题。
淘汰机制方面，私人部门经营不善会被市场惩罚甚至淘汰，比如私人公司经营不佳时可能破产，而公共部门经营欠佳时反而可能得到更多的预算。
制度安排是静态的。而在本书中，民营化的概念却是动态的，其最简单的含义就是政府从生产前线退下，改由私人部门充当主力。民营化的反面就是国有化、政府化。
从动态角度分析，民营化过程分为三大类型：一是委托授权；二是政府撤资；三是政府淡出。具体形式上看，委托授权包括合同承包、特许经营、补助、凭单制、法令委托；撤资包括出售、无偿赠与、清算；淡出包括民间补缺、政府撤退、放松规制。
委托授权中值得注意的是“法令委托”，即政府把提供某一服务并承担相关成本作为对私营企业的法定要求。有人奇怪，这明明是加强了政府的作用啊，怎么能叫民营化？其实，只要明白作者所说的民营化指的是一种方向的变化，就容易理解了。只要法令委托是减少政府作用的，它就是一种民营化的方式。比如在美国，一种政府直接经营的社会保障系统被一种强制性的个人账户所取代，形式上，政府的作用是减少了的，这就是法令委托形式的民营化。但是如果反过来，本来是由市场提供的医疗保健变成了一种法定要求雇主向雇员提供的福利，那就不能称其为法令委托形式的民营化。
淡出是指政府以一种消极和间接的方式逐渐被民营部门取代，而撤资则是政府主动的、有意识的行为。撤资与委托授权也不同，是一次性工作，干净利落。它意味着政府直接放弃一个企业、某一职能或某一资产，简单来说就是政府和私人部门之间做的一次性买卖。当然，私人部门会从自身利益角度考虑要不要从政府手上接下这个企业或这个职能，考虑内容主要是“此前有没有欠一屁股债”以及“未来到底能不能赚钱”。作者很贴心地根据“欠债”（企业的盈利状况）以及“赚钱潜力”（行业的竞争程度），做了一个矩阵，给出了几种撤资策略。这里友情贴出，供有需要的官员和企业朋友们参考。
全世界富有创新精神的公共官员，都已经在不同的领域大胆实践着民营化。萨瓦斯大胆预测，民营化发展方向已经不可逆转，下一步将从民营化受益的主要领域包括政府企业、基础设施和社会保障。他认为虽然这些领域具有完全不同的特征，但只要获得了民营化的机会，社会会探索出理想的道路。
作者在全书最后一章写到：“全世界正在经历一场深刻的变革，其内容包括政府的重新定位，摆脱自上而下的集权管理方式，抛弃曾经占支配地位的观念——一个由充满爱心的知识精英组成、有良好驱动、有权力的、积极的和干预主义的政府，是构建美好社会的基础。”在他眼中，民营化不仅仅是一种有效提高效率的管理工具，它还是一种具有革命价值和颠覆意义的社会治理战略，或者说是一种新的公共哲学。在自由健康的社会中，政府不应当是包揽人们生活方方面面的庞然大物，它应当找准自己的位置，给予其他社会组织充分发展的空间，尽可能发挥社会自身的活力。
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整理 | 徐静婷
编辑 | 孙梦婷 陈小凡
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